市人大常委会调研专班第三组

(2020年10月)


为及时发现孝感城区老旧小区改造问题、总结经验、创新思路,向市委提出对策建议,市人大常委会调研专班第三组在常委会副主任王建华、吴琼的带领下,深入园林、汉光等小区现场调研,召开老旧小区改造座谈会,集中听取市住建局、市发改委等10多个部门意见建议,赴鄂州市专题调研,形成如下调研报告。

一、孝感城区老旧小区改造现状

1.基本情况。孝感城区共有老旧小区650个,合计3029栋房屋、面积619.626万平方米,涉及居民59993户,人口约18万人,约占孝感城区常住人口的30%。

2.工作进展。近年来,市政府积极顺应人民群众对美好居住环境的向往,深入贯彻落实上级工作部署,大力推进孝感城区老旧小区提质改造工作。2017年6月,市政府召开专题会议,开展老旧小区改造试点。2019年,完成了4个试点小区(大院小区、一宫商住楼、八里街、工人街片区)改造,实现了环境、功能、基层治理“三个再造”,惠及1990户6000多居民。2020年5月,市长吴海涛亲自挂帅,担任领导小组组长,孝感城区老旧小区改造工作全面提速。今年共有108个小区纳入改造计划,合计846栋、16198户、面积158.343万平方米。剩余538个小区将在2023年前分批改造完成。

3.经验亮点。一是政府强力推动。市委、市政府主要领导亲自挂帅、亲自协调、亲自推动、亲自督办,把老旧小区改造作为民生工程来抓,确保顺利推进。二是社区主动作为。社区围绕“打造创新社区、和谐社区、人文社区、开放社区”目标,倡导和践行“我的社区我的家”,组织居民积极参与小区改造工作。三是多方联动。主管单位、建设单位、社区、物业公司和业委会共商共议小区改造和长效管理事宜,形成工作合力。四是健全制度机制。科学编制建设治理规划方案等制度机制,确保小区改造规范进行,长效管理有章可循。

二、孝感城区老旧小区改造困难问题

1.统筹协调不够顺畅。一是思想认识有差距。有的地方和单位认为与其花费大量人力、财力、物力进行改造,不如结合城市“双修”,通过彻底拆除和重建安置,提高成效。少数部门认为改造工作的主动权和决定权在市级层面,街道办事处层面自主空间不大,加上老旧小区住户利益诉求多样且不易调和,工作难度较大,存在畏难情绪和“拖推避”思想。二是工作协调不顺畅。尽管在改造过程中建立了相关协调机制,但是在具体改造推进中,形成了孝南区和相关街道办事处协调市直部门的局面,很多协调工作难以落实到位。特别是水电气和通讯、电视等管线的作业面相互交叉重叠,极易造成工期停滞或者重复迁改等问题,协调工作难度极大。三是大局意识不够强。有的产权单位和居民大局意识不强,把个人利益放在第一位,对公共利益考虑不透、支持不够,在拆除小区违章建筑、腾退公共空间等工作中不予配合甚至百般阻挠。有的产权单位受管理体制束缚和预算支出限制,对改造工作积极性不够高,支持力度不大。四督促落实不够有力。虽然市政府高规格组建了老旧小区改造工作领导小组,领导小组办公室工作由市住建局承担,但工作力量严重不足,工作决策和目标任务的督促检查不能有效落实。同时,纪检、组织等部门问责通道尚未打通,与改造工作目标相适应的考核细则尚未建立,“督到位”的要求有待落实。

2.规划设计不够到位。一是规划不够科学系统。一方面没有按照基础设施老旧、公共服务配套不完善、长效管理工作薄弱等问题,有针对性地科学编制老旧小区改造整体工作规划。另一方面对于规模较小的老旧住宅小区,如何进行归并整合、统一规划、组团改造、统一管理,还没有明确的工作思路和专项规划。同时,没有把项目申报与前期设计统筹推进,项目获批后因项目限时开工的政策要求而压缩规划设计工作时限,导致前期设计论证不够充分。二是规划标准不够统一。目前,老旧小区改造以街道办事处为主体各自聘请规划设计单位,受层级限制,不能较好地与市域城市总体规划、土地利用规划、控制性详细规划和管网图纸相衔接,项目设计技术指标不统一。三是规划水平不够高。有的改造项目受工程投资总额限制,压低了设计项目的招标价格,逆向淘汰优秀设计单位,最终只能选取资质较低、水平不高的中小公司提供设计服务,设计标准不够高。

3.资金缺口比较大。一是上级补贴资金有限。孝感城区纳入2020年改造计划的108个小区,概算投资总额4亿余元,共争取中央资金27692万元,平摊到每户约2万元,其中完成水电改、通天然气每户约1万元,占补助资金约50%,剩余资金难以满足小区基础性改造。二是地方财政压力较大。今年以来,受新冠肺炎疫情冲击等多重因素影响,一般公共预算收入减收已成定局。老旧小区改造项目配套资金难到位。三是居民出资难到位。按照“谁受益、谁出资”的原则,老旧小区的居民有出资参与改造的义务。目前,根据市政府《加快推进孝感城区老旧小区改造工作的实施方案》(孝感政办函〔2020〕27号)规定,供水、供电终端收费改造、开通天然气分别按照1500元/户收取,小区改造集资按照500元/户收取,每户共计出资5000元,实际工作中居民出资意愿不高,收集难度较大。

4.民众参与度不够高。一是政策宣传不够深入。街道、社区对老旧小区改造政策措施宣传解读不够深入,对优秀项目、典型案例和成功经验的宣传力度不够广泛,居民对改造政策知之甚少,“共同缔造”理念还没有深入人心,参与改造的主动性、积极性不够充分。二是征求群众意见不够充分。老旧小区改造前期征求居民意见不充够充分,改造方案没有做到逐户征求意见,居民座谈会召开次数较少、范围较小,居民对小区改造具体工作了解不全面,导致在施工过程中,部分小区居民配合不积极,群众基础不牢。三是居民诉求难以统一。部分居民期望值过高,把老旧小区改造看作是小区提档升级的绝佳机会,要求通过改造解决所有问题,“尽善尽美”的愿望与“量力而行”的现实之间存在较大差距。部分居民利益诉求难以统一,如适当缩减绿化新建停车位等公共设施、违章建筑拆除等问题。四是居民参与途径不够顺畅。缺乏居民参与改造工作的有效途径,对如何引导居民参与改造前方案征集、改造中工程监督、改造后长效管理,没有进行有效探索和创新。

5.长效管理不够完善。一是城区社区布局不科学。由于工业化城镇化快速发展,城区大部分社区由传统村转变而来,部分社区管辖范围交叉跨区域,形成“社区飞地”现象,给社区基层治理和居民带来诸多不便,城区社区亟需优化调整。二是党建引领不够有力。从调研情况看,老旧小区楼栋党组织体系还不够健全,部分小区还未设立党员楼栋长、小区党支部,“红色物业”治理模式有待进一步推广。党员模范作用发挥不够充分,党员干部、社区工作者、志愿者参与社区治理成效不够明显,党组织领导下的自治、法治、德治有机结合不够。三是共建共治基础薄弱。孝感城区未成立业主自治组织住宅小区占比达70%以上,小区共建共治共享治理格局还未完全形成。四是物业管理覆盖率低。孝感城区650个老旧小区,没有物业公司的小区占比82.25%,物业市场化管理缺口较大。

三、加快推进孝感城区老旧小区改造的建议

1.思想思路要打通。一要提高认识。市区两级政府要统一思想、下定决心、乘势而上,把老旧小区改造作为重大民生工程抓紧抓实抓好,补齐城区人居环境和基层治理短板,让人民群众生活更安全、更舒心、更美好。二要创新思路。坚持问题导向,创新工作思路和方法,坚持整体规划与分步实施相结合、重点改造与一般改造相结合、前期改造与后期管理相结合、改造整治与建设管理相结合,确保按期高质量完成老旧小区改造任务。可借鉴广州、湘潭等地先进经验,探索制定居民提取住房公积金用于老旧小区改造办法,支持居民提取个人公积金用于改造中个人承担的部分。建立健全物业专项维修基金的补缴办法,对没有缴纳维修基金的小区,支持以个人名义进行补交,保障日后房屋维修资金需求。三要强化领导。建议比照老澴河综合治理成功经验,调整充实领导小组办公室工作人员,从市住建局、城管委、自然规划局、电力、自来水、天然气等部门抽调8-10人集中办公,统一管理、统一协调、统一推进,形成强大工作合力。四要顾全大局。少数单位和居民要站在改善民生的高度,主动配合社区清退违规占用公共空间,拆除违章建筑,还空间设施于居民。

2.规划建设要打通。一是加快规划编制。建议市政府及其相关部门尽快编制完善老旧小区改造整体规划和小区改造详细规划,使改造规划与完善城市整体功能及长远发展相统一,改造工作有“法”可依、有章可循。二是统一规划设计。建议市领导小组办公室按照公开、公平、公正的竞争机制,统一聘请一流规划设计企业进行高标准规划设计,切实解决多方规划,设计标准不统一、不系统、不完善等问题。统筹制定电力、通信、供水、排水、供气等专业经营单位相关管线改造计划,与市老旧小区改造规划无缝对接,同步推进实施,杜绝重复施工、多次施工。三是强化连片改造。可借鉴宜昌、鄂州等地先进做法,将相邻小区连片设计、连片改造,扩大小区空间,节约改造成本,提升居住品质。建议将警苑小区、法检佳苑、政法委宿舍、粮食车队4个小区作为连片改造的试点,整体推进改造,为连片改造提供经验和方法。积极争取正在改造的三里、荣欣公寓与百佳豪庭小区连成片,切实解决消防安全隐患等问题。

3.资金统筹要打通。要坚持“权责统一、各方共担、政府投入和市场化运作并存”的原则,多渠道、多方式筹措资金。一是多争资。用足用活中央政策红利,更大力度向上争取老旧小区改造补助资金,同时积极争取党建、民政、文化等专项资金,统筹用于老旧小区改造,为全面完成老旧小区改造任务提供资金保障。二是多投入。通过财政预算投入,划拨土地出让收益、公积金收益和国有资产处置收益等方式,加大老旧小区配套资金投入力度,全力支持老旧小区改造。针对单位老旧小区比重较大实际,根据国办发〔2020〕23号文件精神,尽快出台孝感城区公房产权单位出资参与老旧小区改造实施办法,要求原产权单位对已移交地方的原职工住宅小区改造给予资金等支持。三是多出资。积极组织居民出资参与改造,鼓励居民通过捐资捐物、投工投劳等支持改造。四是多元化。对具备市场化运作条件的老旧小区,采取小区业主利益共享开发等政策激励方式,可借鉴鄂州先进做法,探索以市场化方式引入社会资本,采用EPC模式进行改造和管理运营。

4.群众参与要打通。老旧小区改造是一项重大民生工程,要坚持以人民为中心,依托公众参与,满足居民需求,保障人民群众的知情权、参与权、选择权、监督权,激发居民群众热情。一是改造前充分沟通。对拟改造小区要扎实做好前期意见收集工作,逐户上门走访,摸清居民改造意愿和小区改造底数,可借鉴广州等地经验,征求小区80%以上居民同意后再列入改造计划。二是改造中充分参与。改造方案充分征求居民意见,经多数居民同意后再实施。施工期间,全程接受居民的监督,工程竣工后,组织居民代表参与验收。三是改造后要充分管理。改造后由社区居委会指导小区选举产生业委会,由业委会负组织居民参与小区管理。

5.长效管理要打通。一要坚持党建引领。全面贯彻落实省委《关于贯彻落实党的十九届四中全会精神、推进省域治理现代化的决定》等“1+1+N”省域治理制度体系,市委《关于强化党建引领促进城乡社区治理的若干措施》等“1+N”政策文件,探索党建引领社区治理的“孝感方案”“孝感路径”,打造城乡社区治理“孝感样板”。二要加强社区建设。以老旧小区改造为契机,推进城区社区调整优化,切实解决社区“飞地”问题,便于社区治理和服务居民。有效解决社区工作力量严重不足问题,每个社区增加3-5名工作人员,配强社区干部队伍,提升社区工作水平。完善社区网格化管理制度,配齐配强网格员,实行对老旧小区的全天候管理全覆盖。三要强化居民自治。指导成立小区业委会,建立以居民委员会、业委会、产权单位、物业管理公司多主体参与的小区管理联席会议机制,定期沟通协商解决问题。对实施社会化物业管理有难度的小区,充分发挥小区业委会作用,组织居民自治管理,提升老旧小区改造的实施效率。四要规范物业管理。在物业管理上,可根据不同小区特点,采取社会化管理、业主自治管理、准物业管理等多样化物业管理模式,确保实现老旧小区物业管理全覆盖,保障管理长效性。五要健全完善制度。改造工作完成后,各社区要指导各小区及时建立健全居民公约、小区管理规定等规章制度,使小区实现依规管理、依规治理。