市人大常委会调研专班


一、调研概况

根据市人大常委会工作安排,本调研组围绕孝感国家高新区高质量发展开展调研。4月以来,在市人大常委会副主任王建华的带领下,调研组先后召开座谈会2次,分别听取市高新区发展情况汇报、20多个市直部门支持高新区发展工作情况及意见建议。5月10日至12日,市人大常委会副主任王建华率领调研组赴河南省新乡市、平顶山市,就高新区高质量发展体制机制改革、产业布局、要素保障、营商环境建设等方面进行考察学习,实地考察了新乡市高新区政务服务大厅、大数据产业园、航空航天制造产业园、河南高端装备智能制造研究院,平顶山市伊顿工厂、神马尼龙化工公司、北航星空等企业项目,并召开座谈会交流经验。通过深入调研和考察学习,对新乡市、平顶山市高新区大刀阔斧抓改革创新、抓发展环境建设感触很深,开阔了视野、感受到差距,全面对标孝感高新区发展现状、发展方位、发展问题,要打造“主城崛起”核心引擎,就必须赶超发展、高质量发展。据此提出工作建议,形成调研报告。

二、孝感国家高新区的发展方位

2020年,孝感国家高新区规上工业企业117家,实现工业总值248.57亿元,完成主营业收入261.33亿元,地方公共财政预算收入9.12亿元。科技部火炬中心发布的2020年度国家高新区评价结果,孝感高新区在全国169家国家级高新区中居第77位,较上年度上升10位,取得历史最好位次。

纵向比,孝感高新区发展态势良好,主要经济指标不断提升,争先进位比较明显,但核心园区综合实力、竞争力还不够强。2020年,汽车及零部件、高端装备制造、光电子信息三大主导产业,总产值仅为83亿元、82亿元和32亿元,没有过100亿元的支柱产业,核心区生产总值115亿元,主要经济指标占全市比重都在10%以下,发展能级比较弱,与全国第一梯队有较大差距。

横向比,全国169家国家高新区发展态势都十分迅猛,孝感高新区既处在中游位置,也处在不进则退、慢进亦退的激烈竞争态势中,要在“十四五”末进入全国前60位(目前第60位昆明),超越难度极大。以河南新乡市、平顶山市为例,2020年,新乡市高新区实现地区生产总值184.5亿元,主营业收入618亿元,在全国排名位居第66位;平顶山市高新区实现地区生产总值173.8亿,主营业收入522亿元,在全国排名位居第88位。从省内看,在全省12家国家级高新区中,孝感高新区排名第5位,处于中游水平。

三、孝感高新区高质量发展的困难和问题

(一)发展空间受限。市高新区核心区规划总面积80.22km²,实际可利用土地只有49.53km²,土地开发利用和管理主要集中在东区和西区,按托管村土地面积核算,东、西区国土面积57454亩(约38.3km²),经初步匡算,剩余可利用含批而未供、闲置低效用地约13150亩(约8.77km²),占比仅为22.8%。襄阳、宜昌、荆门高新区规划面积分别为200、309.6和616km²,孝感高新区相差甚远。目前,孝感高新区火炬纳统面积为53km²,在全国排名141位,发展空间不足,严重制约“十四五”高质量发展。

(二)运行机制不顺。一是一体化发展机制尚未形成。高新区实行“一区四园”模式,除核心园区外,孝南、云梦、应城经济开发区作为市高新区的二级园区,仍按照原省级开发区模式运行,存在联动机制不顺畅、产业链条不健全、园区微循环“肠梗阻”、错位发展不充分等问题,缺乏协同规划、协同建设、协同服务、协同发展的机制,融合发展、一体化发展格局没有真正形成。二是社会管理机制不顺畅。市直部门将高新区等同县级政府进行管理,高新区内设机构按照行政化管理要求进行设置,社会管理事务牵扯高新区大量人力、物力和精力。目前高新区承担着城市管理、义务教育、医疗卫生、综合治理等10多项社会管理事务,招商引资、项目建设、征地拆迁等一线力量不足,抓经济发展的主责主业不突出。三是协调联动机制不畅。市直部门支持服务高新区常态化督促检查机制还未建立,没有与高新区建立良好沟通机制,一些工作衔接不到位,信息不对称,部分项目落地难、推进慢。

(三)要素保障趋紧。主要体现在四个紧张。一是土地指标紧张。高新区项目用地的规模指标、年度计划和占补平衡指标一直未得到统筹解决,2019年以来,竞买指标1666亩,共花费财政资金2.99亿元。违法用地、低效用地问题比较突出,高新区道路、公园和旧城改造等三类项目违法占地8150亩,13宗闲置低效用地1550亩,土地整体利用率不高。二是融资紧张。高新区债务总额62亿元,从2018年起每年需支付本息8.1亿元,建设投入压力大。高创投公司负债率比较高,融资能力有限。企业融资困难,特别是针对中小微科技型创业企业的风投融资机构少,产业基金数量只有2支,总规模2.25亿,融资方式单一,总体规模偏小,服务平台不完善。动产抵押、股权质押担保融资运用尚不广泛,高新区动产资源利用率仅5%左右,民间融资成本高,风险大。三是环境容量紧张。高新区汽车及零部件、光电子信息两大主导产业对排放指标需求较大。四是人力资源紧张。一方面招工难、技术工人紧缺问题十分突出,另一方面,孝感中职生90%以上参加职业技能高考,高职高专毕业生本地就业意愿不强。

(四)产业能级不强。新引进投资规模大、带动效应强的项目不多,辐射性广、顶天立地的大项目偏少。2020年,高新区仅有4个项目纳入省级重点项目建设计划,在建投资过亿元项目仅有34个,已投产的希革斯电子等重点项目产能没有释放,没有形成新的增长动力。光电子信息、新能源汽车及零部件、高端装备制造三大主导产业集群,尚处于简单意义上的企业扎堆,产业链条不完整,关联企业互补互融格局没有完全形成,各类服务机构也不完善,在产业互补、产品互融、技术互通、服务互促上还有很长一段路要走。在支柱产业发展、产业链条培育、产业聚集等方面,与新乡市、平顶山市有较大差距。新乡市高新区已建成了2.5km²的生命科学产业城、506亩的氢能产业园、252亩的航空航天制造产业园、158.2亩的大数据产业园,产城融合初具规模,发展态势很好,培育出华兰生物等一批领军企业。平顶山市高新区装备制造、新材料产业链条完备,产业聚集效应明显,拥有亚洲最大的新材料尼龙66盐生产基地,尼龙66盐产能规模位居亚洲第一、世界第四,国内市场占有率约28%,聚集上下游企业60余家。超高压、特高压开关重大装备制造产业,聚集70多家电气装备企业,形成完善的输配电及控制设备制造业产业链,是我国特、超高压电气装备三大研发制造基地之一。

(五)发展环境不优。部分审批事项权限下放不彻底、下放不配套,有的环节下放了,有的环节未下放,不能形成完整链条,导致运行不畅。权力下放没有解决行政审批要素复杂、审批互为前置等核心问题,没有达到给企业减负的目的,有时给企业增添了麻烦。如建设施工许可虽然下放给了高新区,但有9个前置许可要件,高新区没有能力办理,反而造成企业必须在部门和高新区之间“折返跑”。有的部门“一放了之”,一些专业化较高的事项在下放后既没有提供常态化、系统性的政策指导和业务培训,也没有派驻相关工作人员跟踪服务,高新区专业能力有限,无法有效承接。部分部门主动服务意识较差,与高新区项目建设发展紧密相关的规划、土地、建设等行政权力目前仍需要多级审批,权责不一,行政审批程序复杂、效率不高,影响项目落地建设进度。

(六)干事创业激情不足。2016年高新区行政级别由副厅级调整为正县级后,未出台新三定方案,一批副县级干部空挂,一批调研员无法“消化”,新提任干部无法明确职级。中层干部进出口不畅,导致部分干部缺乏干事创业激情。2020年,按照“双选双聘”“双轨制”模式,完成聘任制人事改革和薪酬改革,235名员额制人员现行平均工资为改革前的1.2倍,但与新乡市2.5倍、平顶山市1.8倍相比,工资仍然偏低,雇员制人员因晋升无空间、薪酬不高等原因,每年流失率达30%以上。专业性高端人才因引进机制不活、渠道不宽,导致进人难、留人难。

四、推动高新区高质量发展的意见建议

(一)以思想破冰引领发展突围。与宜昌、襄阳、荆门、新乡、平顶山等省内外地市州高新区比较来看,孝感高新区的发展条件不比外地差、区位条件甚至更优越,为什么发展速度不够快?差距主要在思想理念上。新乡高新区、平顶山高新区通过大刀阔斧的改革,近三年全国排名分别提升26位、28位。市高新区要打破思想“围城”,学习借鉴先进地区,在功能定位、目标管理、要素支撑、干部运用、社会治理、政策扶持、业绩考评等方面进行彻底的改革创新和系统重塑,使高新区成为全市创新发展的核心示范区。

(二)以高质量规划拓展发展空间。全面对接武汉城市圈发展规划、全市国土空间规划,高起点、高质量编制2035发展空间规划,打造适应新发展阶段的国土空间。推动高新区继续向东、向北发展。一方面,将高新区建设规划区域内(京广线以南、京珠高速以西)还未交由高新区托管的插花地带全部交由高新区统一规划建设管理。另一方面,积极争取调整高新区铁北工业园用地性质,做实做强铁北园区板块。借鉴外地高新区逐步拓展的经验,积极论证将三汊镇(71.5km²)整体交由高新区托管,既有利于拓展高新区发展空间,又有利于将高新区与临空区连为一体,整体规划开发。

(三)以改革创新释放发展潜能。改革创新力度决定发展速度和质量。孝感高新区要实现赶超发展,必须进行更大力度、更深层次、更为彻底的全方位改革创新,通过学习外地的新理念新经验新做法,调研组认为适合在孝感高新区推行的改革创新主要有四项。一是“一区四园”管理机制创新。学习借鉴平顶山高新区做法,市政府制定出台孝感高新区“一区四园”管理办法、“一区四园”联动发展的意见等文件,建立健全“一区四园”管理机制和协同运行机制,以及市高新区与“一区四园”相关县(市、区)政府定期会商、联动招商、工作推进等机制,形成协同发展、错位发展、一体化发展的良好格局,实现“1+1>2”的发展效果。二是机构职能管理创新。借鉴新乡市、平顶山市高新区改革经验,紧扣发展功能定位和高质量发展主题,在经济发展、招商引资、金融财税、科技创新、开发建设、项目推进、企业服务等经济管理职能方面“强身”,在城市管理、医疗卫生、义务教育、社会保障等社会事务管理方面“瘦身”,推进机构职能管理改革,塑造全新的管委会组织架构,构建精简高效的组织管理体系。三是考核激励机制创新。新乡市、平顶山市高新区都按照“多劳多得、少劳少得、不劳不得”的原则,坚持“以岗定薪、优绩优酬、动态管理”,对所有人员工资统一按“固定+绩效”结构确定,形成以实绩为导向的差异化薪酬激励机制。严格实施全员KPI(关键绩效指标)量化考核机制,绩效考核结果与“薪酬调整、岗位调整、评优评先、人员淘汰”等挂钩,实现岗位不同、贡献不同、薪酬不同。建议市高新区比照新乡市、平顶山市薪酬标准,适当提高薪酬额度。要拓宽选人用人进人渠道,在全市范围内直选直聘直调,支持市高新区将人员配齐配足配硬。要借鉴合肥市《技术工人租赁安居工程计划》,让技术工人等各类人才愿意来、能留住。四是融资平台机制创新。今年,市委市政府作出“筑台融资”工作部署,市高新区应抓住机遇,勇当全市“筑台融资”的先行者、示范区,为全市融资平台创新趟出一条新路子。建议借鉴苏州、南京等先进发达地区经验,将国有投融资公司转型为市场融资主体,采取资产融资、股权融资、信用融资等多种形式,上市、贷款、发债、资产证券化等多种方式,多途径开展直接融资、间接融资和股权投融资,助力高新区发展,实现投融资渠道多元化。做大做强高创投,全面梳理国有资源和资产,凡是适合市场化运作的,尽量纳入高创投经营,推进资源资产化、资产资本化、资本市场化,发挥高创投在经济建设中的主力军作用。条件成熟的情况下,组建新的投融资公司。

(四)以实力产业夯实发展底盘。2020年以来,国务院关于促进国家高新区高质量发展的若干意见、省政府关于促进湖北高新技术产业开发区高质量发展若干措施等文件相继实施,对高新区发展给予全方位支持。建议用好国家高新区这块金字招牌,用足用活国家和省各项支持政策,抢抓武汉城市圈一体化发展机遇,做强日商产业园、汉孝产业园、军民融合产业园、中国光谷·孝感产业园、武汉经济开发区·孝感汽车及零部件产业园,积极承接汉企转移,大力推进汉孝园区共建共享,提高产业集群聚集度,增强园区竞争力。进一步做强生活纸品、食品饮料、纺织服装、建筑建材等一批百亿级传统产业,积极培育汽车零部件、光电子信息、高端装备制造等新的百亿产业集群,大力发展激光设备制造、石墨烯、大健康、现代物流等新兴产业,夯实高新区发展底盘。

(五)以强有力要素保障推动赶超发展。当前,土地指标、环境容量、项目资金成为制约高新区发展的三大瓶颈,必须加快解决,为持续发展奠定坚实基础。一是强化土地保障。建议市政府加强对高新区土地“批、供、用、补、查”全过程管理,每年城乡用地增减挂钩节地指标优先确保高新区用地需求,加强闲置土地和低效用地的开发利用,有效保障高新区重点项目用地指标。尽快破解社区预留地使用难题,在按政策保证社区集体利益前提下,推进预留地充分利用。二是强化环境要素保障。高新区建设和发展所需的排放指标由市政府统筹解决,保证高新区项目所需。三是强化资金保障。对市政府设立的产业扶持、科技创新、生态环保等专项资金,按照不低于全市平均水平优先安排到高新区,壮大支柱产业,促进科技创新和产业发展。用好种子基金为企业解困,成立担保公司,为企业必要“过桥”提供保障。

(六)以一流营商环境提升发展竞争力。一个地方的发展短期靠项目、中期靠政策、长期靠环境。新乡市高新区致力打造“审批最少、流程最优、体制最顺、机制最活、效率最高、服务最好”的营商环境,出台13条硬举措,一些好的举措值得学习借鉴。比如,取消前置审批,对符合园区产业政策的招商引资项目一律放行,不在审批环节设置任何障碍,强化事中事后监管;把“串联审批”变“并联审批”,所有审批事项办理时限不超过市定办结时限2/3,实现企业登记一日办结;实行“容缺受理”,企业登记“零驳回”制度;推行柔性执法,建立“721”工作法,即70%的问题用服务解决,20%的问题用管理解决,10%的问题用执法解决;推出政务服务“好差评”机制,实现“一次一评”“一事一评”,建立“1、2、5”差评处理机制,即在1个工作日内沟通了解情况、2个工作日内完成简单事项整改反馈、5个工作日内完成复杂事项整改反馈;主动靠前服务,选派出144名业务骨干担任266家“四上”企业和3个重点项目的首席服务员,做到惠企政策宣传、企业问题收集、问题跟踪解决、指导企业党建、监督政策落实五个到位等。市直部门及市民之家要把高新区作为自己的“责任田”“示范点”,实行工作下沉、服务下沉、保障下沉,实现“一网通办、一窗通办、同城通办”,全天候、全方位提供优质高效的服务。干部担当是最好的营商环境。为解决少数市直部门中层干部工作消极被动,不愿担当作为,“磨年龄、磨资历、磨派头、磨洋工”“科长当家”现象,建议结合干部年度实绩考核,在全市下决心下大力气进行科级干部大轮岗,让5%的优秀科长得到重用提拔,让5%考核排名靠后的跨单位轮岗交流,发挥“鲶鱼效应”,彻底打破“一个单位干到底”“三把斧子用到底”的局面,激发干部干事创业活力,让营商环境成为孝感高新区核心竞争力和靓丽的名片。