——《孝感市府澴河流域保护条例》解读


《孝感市府澴河流域保护条例》(以下简称条例)于2020年11月27日经湖北省第十三届人民代表大会常务委员会第十九次会议审查批准,将于2021年3月1日起正式施行。条例的颁布实施,对于深入贯彻落实党中央关于共抓长江大保护的重大决策,以及省委关于加强府澴河流域环境治理和保护的部署要求,进一步加强我市生态文明建设、促进高质量发展,必将起到积极的推动作用。

一、制定条例的必要性和总体思路

府澴河属于长江中游北岸一级支流,是湖北省第三大水系,干流全长331.7km,在孝感市境内118.5km,占全长的35.7%,为我市经济社会发展提供了基础性和战略性资源支撑。府澴河流域涉及我市安陆、大悟、孝昌、应城、云梦、孝南6个县(市、区),流域内人口占全市的62.1%,地区生产总值占全市的71.2%,是我市重要的农业生产区和经济发达地区。近年来,随着经济社会的快速发展,由于缺乏强有力的监管、各类不合理开发利用、气候影响等原因,我市境内府澴河流域违规排污、侵占河道、非法采砂等违法行为较为突出,水域面积萎缩、植被减少退化、水质污染严重等问题叠加显现,流域资源环境保护面临的形势日趋严峻,亟需加强地方立法全面保护府澴河流域生态环境。

在制定条例工作中主要把握以下几点:一是落实上级要求,将近年来中央和省关于打好长江流域污染防治攻坚战的决策部署和工作要求体现在条例中。二是固化实践经验,将我市府澴河流域环境治理和保护工作中形成的经验做法及实践成果确定下来上升为法规制度。三是注重务实管用,聚焦我市府澴河流域保护工作中存在的水污染防治、水资源保护、水生态修复等方面重点问题,规定切实可行的管控措施,增强立法的针对性和可操作性。

二、条例的框架和主要内容

条例分为六章,包括总则、水污染防治、水资源及河道保护、水生态修复、法律责任、附则,共四十六条。主要内容是:

(一)健全流域保护体制机制。做好府澴河流域保护工作,需要进一步夯实政府及其有关部门责任,同时还要建立各部门、多层级、跨区域的协调联动机制,形成流域保护的强大合力。为此,条例作了以下规定:一是强化政府责任,规定市、县两级政府应当将府澴河流域保护工作纳入国民经济和社会发展规划,组织编制流域保护综合规划,制定流域保护目标和年度实施计划。二是强化部门职责,细化压实生态环境、水利和湖泊、自然资源和规划、农业农村等主要部门的工作职责,同时规定其他有关部门按照各自职责做好府澴河流域保护相关工作。三是强化协调联动,明确建立府澴河流域保护联席会议、河湖长制、联合执法、跨区域合作等制度机制,形成流域保护工作合力。

(二)加强流域水污染防治。水污染防治是做好府澴河流域保护工作的基础和根本。为此,条例重点突出水环境保护,将国家和省有关水污染防治的重要制度和措施进一步落实落细。一是规定市、县两级政府应当组织编制府澴河流域水污染防治规划,明确水污染防治的总体目标、水质目标以及水污染物总量控制目标。二是明确府澴河流域重点水污染物排放实行总量控制,要求确定府澴河流域县(市、区)重点水污染物排放总量控制指标。三是明确建立府澴河流域排污口统计和档案制度,并对工业废水、农业面源、畜禽及水产养殖、城乡生活污水和垃圾等污染防治以及黑臭水体治理作出规定。四是明确建立跨界断面水质考核管理制度,要求划定府澴河干流及其主要支流跨县(市、区)界交接断面,并提出跨界断面水质的控制目标。

(三)强化流域水资源及河道保护。为了加强府澴河流域水资源合理配置及河道保护,条例作了以下规定:一是建立府澴河流域年度用水总量控制管理制度,并对新增用水项目许可、年度水量分配与调度等作出规定。二是完善节水投入保障和激励机制,落实建设项目节水设施“三同时”管理制度,并对用水单位加强节水管理作出规定。三是规定市、县两级政府应当组织有关主管部门,依法划定本行政区域内府澴河干流及其支流的河道管理范围。四是明确河道采砂管理的有关规定和要求。

(四)推进流域水生态修复。水生态修复是加强府澴河流域保护的重要内容,关系流域资源保护和环境质量。为此,条例作了以下规定:一是明确市、县两级政府应当组织制定和实施府澴河流域水生态治理与修复计划。二是明确市人民政府应当制定府澴河流域岸线保护和开发利用规划,统筹岸线资源的保护利用,严格分区管理与用途管制。三是规定编制流域湿地保护规划、实行湿地名录管理以及建立湿地自然保护区、湿地公园等一系列湿地保护制度和措施。四是对水产种质资源保护区建设与管理、水生生物增殖放流、外来水生物种监测预警等作出规定。

三、关于条例中的几个重点问题

(一)关于生态保护补偿。我市自2019年开始在市内主要河流实施上下游横向生态补偿,通过建立奖惩机制,倒逼各地加强水污染治理,促进水质持续改善。为此,条例明确规定:“府澴河流域建立横向生态保护补偿机制,具体实施办法由市人民政府制定。”

(二)关于联合执法机制。为了解决多层多头执法问题,提高执法效能,部分委员、专家建议,条例授权在府澴河流域探索开展综合执法。考虑到我市目前正在推进综合行政执法改革,条例未对改革流域执法体制作出规定,但明确有关开展联合执法的内容,规定:“市、县(市、区)人民政府应当组织生态环境、水利和湖泊、自然资源和规划、农业农村等主管部门开展府澴河流域保护联合执法,依法及时查处涉及流域保护的违法行为。”

(三)关于协同保护机制。府澴河是一条跨界河流,必须建立健全协同保护机制,推动流域上下游之间加强沟通协作,实行流域跨区域联动管理。为此,条例规定:“市、县(市、区)人民政府应当加强与毗邻的有关地方人民政府的沟通协调,采取签订合作协议、联合执法、协同监管、信息共享等方式,开展府澴河流域保护工作的跨行政区域合作。”

(四)关于排污总量管控。由于我市府澴河属于季节性河流,水量参数波动较大,纳污能力和年度纳污总量指标不能做到准确核算,为此,条例只对各地排污总量指标提出管控要求,规定:“市人民政府生态环境主管部门应当确定府澴河流域县(市、区)重点水污染物排放总量控制指标,由县(市、区)人民政府生态环境主管部门分解落实到排污单位并监督实施。”

(五)关于生态流量保障。我市府澴河流域长期水资源短缺,干流拦河闸坝较多且缺乏统一调度,干旱时期河道水量经层层拦截,导致下游基本生态流量难以保障,严重影响河流生态安全。为此,条例规定:“市、县(市、区)人民政府应当组织生态环境、水利和湖泊等主管部门,综合考虑生活、生产经营和生态环境用水以及防洪、抗旱等需要,科学核定府澴河流域水库、闸坝等水利工程的下泄流量和泄流时段。”